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[41] 韩冬雪：《理解现代治理体系中的国家职能》，载《国家治理周刊》2014年10月版。

考虑到实务中一些法院使用瑕疵，有合法不合理或者规避违法之意，[6]《行政诉讼法》（2014）最终未采用程序轻微瑕疵应该说也是妥当的。[66] 信春鹰，见前注[5]，第188页。

判例2.施桂英诉福建省厦门市思明区人民政府行政强制措施案。若行政相对人请求行政机关履行赔偿义务，应当对行政行为造成的损害提供证据，因为只有行政相对人自己最清楚自己人身权、财产权所受的损害状况。在之前的13个判例中，法院适用违反法定程序一元标准，其程序违法情形是，未事先举行听证的2个，未事先告知陈述权、申辩权的2个，未尽程序通知义务的2个，未送达相关法律文书的2个，另外5个分别是行政决定形式违法、违反正当程序、程序瑕疵和超期限作出行政处罚决定。对原告权利不产生实际影响作为确认违法判决的要件之一，涉及证明责任如何分配问题。法院认为：金堂工商局没收黄泽富等三人32台电脑主机的行政处罚决定，应属没收较大数额的财产，对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。

（五）违反正当程序原则 判例1. 田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案。在确认违法判决之下，当被诉行政行为被确认违法之后，因其法效力没有被消灭，行政相对人仍然必须服从之。在秩序行政时代背景下，行政任务较为单一，许可、处罚、强制、征收等有限的行为形式就可以实现行政管理目的。

换言之，行政行为模型可以适用于对规制行政过程的控制。行政行为作为概念，侧重于从构成要件的角度建构其概念空间，只有具备行政行为之主体要件、内容要件、效果要件和形式要件的行政活动方可纳入行政行为概念的范围，这既割裂了真实的行政权展开过程，又无法纳入未全部具备上述构成要件的行政活动。这也表明行政组织法和三定方案对政府职责的规定缺乏具体性和可操作性。国务院各部委的行政权力清单改革工作相对滞后，国务院公布了政府权责清单，不过该份清单只有各部门行政许可事项汇总清单，其他类型的权力清单尚未公示。

应该说，尽管法教义学有其局限性，其法律方法在权力清单改革中的应用也造成了一些问题，但法教义学之于行政法体系化和行政法治建设的贡献是不可磨灭的。在公共行政日趋复杂的时代背景下，行政过程论基于其实证品性，无疑更适合用来解决行政权力清单制度改革中法教义学所不能解决的问题。

微观行政流程示意图为二级目录，主要展现各项权力运行的各个环节，两者构成整体意义上的行政过程并全部处于行政法的规制下，如此，行政权力清单的梳理方有可能真正起到规范行政权力运行和为相对人参与行政活动提供便利的目的。[5] [美]理查德·波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第7页。相对于侵权性行政方式而言，惠益性行政意指行政主体基于特定的行政目的，依职权所作出的能够对行政相对人权益产生增量效果的行政活动及其过程，其中的权益增量效果包括新权益之获得和某些义务之免除。据此，清单梳理需对接行政组织法，细化三定方案。

[25] 参见纳旭东：《银川启动编制行政职权运行流程图》，《中国机构改革与管理》2016年第6期。经这三个步骤的考量即可实现将行政活动以合法/非法这一法教义学的符号予以标示。行政权力清单制度改革的推进，还需要在方法论层面寻找新的理论资源以弥补法教义学及其方法的不足。其一，是来自事实层面的批评。

[7] [德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第91页。如前所述，行政过程作为模型，其并非借助构成要件界定内涵空间，而是借助于行政权力这一行政活动的核心要素，只要具备行政权力的运行即可将其理解为行政过程并借助行政法机制对其加以规制。

据此，行政过程论学者将行政过程分为宏观的行政过程和微观的行政过程。然而，上述指导意见提出的加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制的目标似乎并未达到。

然而，近几十年来，行政发生了许多显著的变化。此时，为行政行为形式论所忽略的行政组织法将可以经由行政过程这一概念而打通其与行政行为、行政责任之间的隔阂，行政法也将关注行政权的外部表现形式和运行规则，并关注行政权力的源头、属性及其在各机关之间的分配问题。因此，在依托法教义学方法展开的行政权力清单改革遭遇难以深入推进的问题时，改革工作不能推倒重来，新理论范式和方法的提出与应用不能走向法教义学的对立，更不能对已取得的改革成果即罗列的权力清单予以全盘否定。简言之，行政过程论中的全面控制方法就是将行政理解为整体的行政过程，并深入到行政权展开的各个环节设计行政权力的控制机制。经此番归纳演绎，行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收、行政裁判等行为模型即可从执法实践中抽离，据此形成行政处罚法、行政强制法、行政许可法等行政行为部门法体系。实际上，这项改革已在诸多地方展开了，[25]未来的改革重点在于将流程图与权力清单对接，展现各项权力的运行流程和相互之间的衔接。

2013年，中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确将推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度作为规范政府权力的重要措施。此时，宏观行政流程示意图即构成一级目录，主要列举履行各项职责或针对特定行政事务可能启动的权力及权力之间的衔接关系。

如科技行政部门享有的项目管理、创新激励等方面的职权即是如此。然而，在当前我国复杂的社会背景下，面对复杂多样的行政任务，行政机关采取了诸多不具有类型化的行政行为模型之外部表现特征的行政活动方式，行政行为类型化技术不能穷尽所有行政活动方式，这就造成了依托该项技术开展的行政权力清单制度改革无法覆盖或反映所有行政机关实际行使或需要行使的权力，对于被纳入的行政权力类型也难以精准划分，其他权力比例过大。

以行政指导为例，行政指导之法律效果的产生并非基于行政活动的直接作用，而有赖于相对人的配合。在此基础上，江苏各地依上述分类方法对权力清单进行梳理。

行政行为类型化技术是一种法教义学意义上的法律方法，在社会事务复杂、行政环境多样的背景下，此种方法的适用造成权力清单难以穷尽行政执法所需的全部权力和展现权力运行的整体过程，以此划分的权力类型与实然状态的权力之间也缺乏一一对应的关系。行政过程论及其方法能够涵括当前公共行政背景下的诸多新型行政法现象。其一，行政行为模型突出强烈的权力要素。据此，行政行为类型化技术是一种法教义学技术上的法律技术。

行政系统对社会过程的主导和控制是一贯的，而且这种主导是非常强势的，我们将这种强势性称为行政高权对社会过程的作用。[20]在高权行政的背景下建构行政行为之模型，该模型即不可避免地具有较强的高权色彩，具体表现在两个方面。

[22]此即给付性行政过程。当前所进行的权力清单梳理只能从行为法上找到权力的依据，而不能为这些权力找到组织法上的职责依据。

在此基础上，行政行为类型化技术得以完成对行政行为法体系之建构任务，行政机关在执法活动中开展的各种强度与形式各异的权力活动都可从行政行为法中找到对应的行为类型，从而将权力纳入行政行为法之规制范围内。（一）对接行政组织法，细化三定方案 顾名思义，行政权力清单的制定就是将各项行政权力予以罗列，而行政权力的最根本来源为宪法和行政组织法，行政组织法自然应当在行政权力清单改革中占据基础性地位。

因此，概念及概念的体系化在法教义学中占据基础性地位。[23] 王太高：《权力清单中的地方政府规章——以＜立法法＞第82条为中心的分析和展开》，《江苏社会科学》2016年第3期。因此，对于给付性行政过程，需要梳理其对应的服务性权力清单，服务性权力清单中内含的权力要素应区别于规制性权力清单。行政权力清单改革不仅需要依行政行为的类型对权力进行分类，清单公示的权力要素实际上也是行政行为的构成要件。

具体而言，行政行为类型化技术隐含概念涵摄这一司法三段论的技术要素，其通过对各类行为形式的归纳使各类行政活动被涵摄于对应概念之下，进而使之接受制定法约束。在这项改革的已有成果基础上，行政权力清单制度改革有必要引入行政过程论范式，行政过程论借助行政过程这一载体及其全面、动态的方法，能够更为真实地反映行政权力运作的具体过程。

从权力清单改革的初衷出发，改革的开展当然是希望将行政权力关进制度的笼子，通过类型化的处理为其框定严格的形式和程序，[12]使之满足于依法行政的要求。这表现为国务院指导意见和江西省指导性文件确立的十行政行为类型无法全面覆盖行政实践中行政机关真实行使的权力类型。

与行政行为相比，行政过程可理解为一种模型而非概念。福建省划分了行政许可、公共服务、行政处罚、行政强制、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政征收、行政征用、行政监督检查、其他职责事项、内部审批、其他行政权力等权力类型。